对于中国CCM大会否决使用双重轨道筹资政策的质疑

全球基金理事会发展中国家非政府组织代表团成员  梁艳艳

2008年6月23日

声明：本文件内容代表个人观点，欢迎读者与我沟通讨论本文件中的内容，也欢迎帮助解决文件中的几个质疑。作者联系方式：lyylinda@gmail.com。

什么是双重轨道筹资？

双重轨道筹资（Dual Track Financing）是全球抗艾滋病、结核和疟疾基金在中国昆明召开的第16次理事会上的一项重要决议。双重轨道筹资是指在申请全球基金资助时，包括政府和非政府中央执行机构。全球基金民间社团和私营部门可以并且应该在申请开展，以及在国家级别上实施和监督拨款项目上发挥作用。自第八轮起，全球基金建议在申请中应包括政府和非政府中央执行机构，将其作为承诺事项的一部分，以加强民间社团和私营部门在全球基金程序中的任务。

这样的决议是由于全球基金认为通过多部门方法实施全面的国家计划，即包括政府和非政府中央执行机构可以增加服务的有效性，扩展服务覆盖的人群和地区，增强项目的可持续性，以及更好地在关键受感染人群中进行干预。

中国CCM艾滋病工作组为履行全球基金政策做出的努力

2008年3月1日，全球基金第八轮开始招标。经过CCM大会决议，中国在第八轮中申请艾滋病项目，艾滋病工作组随即开始了第八轮的项目写作工作。

2008年5月8日，中国CCM艾滋病工作组发布《召集中国全球基金第八轮艾滋病项目书主要资金项目单位提名》的通知，提名的截止日期定为5月31日。

由于没有非政府组织被提名，5月28日，经过核心写作组的讨论，在艾滋病工作组主席单位WHO魏瓦特博士的授权下，5月29日发布了《关于延长全球基金第八轮艾滋病项目PR提名时间的通告》，将提名时间延长一周，将截止日期改为6月6日，并且在通知中明确介绍了全球基金建议使用的双重轨道筹资政策。

截止6月6日，共有五个机构被提名为第八轮艾滋病项目的PR，包括国务院艾滋病工作委员会办公室（“国艾办”）、中国性病艾滋病防治协会、中华预防医学会、爱德基金会、爱知行/联席会议，后四者为非政府组织。

6月10日，CCM艾滋病工作组会议对于PR的选择进行讨论。根据我的记忆，决定从四个被提名的非政府组织中选择两个提交给中国CCM大会决定是否使用双重轨道筹资，以及如果使用选择哪一个非政府组织作为PR。经过艾滋病工作组对于候选四个非政府组织的综合能力进行评分，中国性病艾滋病防治协会和中华预防医学会成为得票最高的两个组织。

第24次中国CCM大会的决议

6月23日，第24次中国CCM大会召开，第八轮艾滋病项目核心写作组组长王晓春先对第八轮的写作过程进行介绍，艾滋病工作组主席单位WHO的魏瓦特博士之后介绍了工作组对于第八轮的讨论。

在谈到PR的选择的时候，魏瓦特介绍艾滋病工作组最终决定推荐得分最高的中国性病艾滋病防治协会作为双重轨道筹资的候选非政府组织PR，提请CCM大会决议。

之后，非政府PR候选单位中国性病艾滋病防治协会戴志澄会长，以及政府PR候选单位国艾办代表郝阳局长先后发言。戴志澄会长表示很荣幸被艾滋病工作组选为非政府PR的候选人，但是在他仔细研究了项目申请书后认为，项目活动绝大多数都是需要政府多部门协调的，纯粹NGO扮演主要作用的活动只占很小的比例。因此他认为这个项目应该由国艾办主导，只选择国艾办一个机构担任PR比较合适。戴会长还表示担心如果这个项目有两个PR的话，两个PR之间不可避免地要有一些矛盾，如果有矛盾就是比较不好的事情。因此，他表示协会自愿放弃作为PR，非常支持国艾办担任PR，并且愿意作为SR，支持和配合国艾办的工作，协调好与非政府组织之间的关系。

随后，郝阳局长代表国艾办也表态，国艾办完全有能力承担PR的职责，相关论证在第七轮申请的时候已经做过了，并且表示如果国艾办成为PR，会积极地在项目执行过程中促进NGO参与。

CCM三种疾病社群代表孟林、克林顿基金会代表相继发言，均强调如果国艾办成为PR的话，需要考虑如果增进NGO的实质参与。

最后，第24次CCM大会决定，第八轮艾滋病项目不采用双重轨道筹资政策，项目仅有一个PR，即国艾办。

对于CCM大会此项决议的几个质疑

质疑一：记忆中6月10日艾滋病工作组会议的决定与第24次CCM大会上艾滋病工作组主席单位WHO魏瓦特博士的汇报不符

根据我的记录，6月10日CCM艾滋病工作组是决定从四个被提名的非政府组织中选择两个提交给中国CCM大会决定是否使用双重轨道筹资，以及如果使用选择哪一个非政府组织作为PR。所以应该是最终的得分最高的两个非政府组织中国性病艾滋病防治协会和中华预防医学会均被推荐到CCM大会上进行讨论。

但是，艾滋病工作组主席单位WHO魏瓦特博士在第24次CCM大会上做的报告中，仅推荐了得分最高的中国性病艾滋病防治协会作为双重轨道筹资的候选非政府组织PR，提请CCM大会决议。

关于这个记忆与汇报的不同之处，还望参加6月10日艾滋病工作组会议的其他成员提供信息，予以确认。

质疑二：中国性病艾滋病防治协会的退出是否合理

诚然，本人对于中国性病艾滋病防治协会的戴志澄会长的认真阅读项目书，以及对于项目活动的分析表示敬佩，但是我希望和大家探讨协会自愿退出在议事规则上是否合理。我本人认为是不合理的。因为，推荐协会作为非政府组织PR是艾滋病工作组成员的共同决定，如果协会有正当理由希望退出PR的选择，应该在CCM大会前先将要退出的消息通报一下艾滋病工作组的成员，以示对于艾滋病工作组成员的尊重和告知。

质疑三：CCM大会否决使用双重轨道筹资是否合理

这个质疑与上一个质疑相关，本次CCM大会中，在戴会长表达了退出PR选择，支持国艾办作为唯一个PR，国艾办表达了做好PR的决心，以及各方强调要重视NGO的参与后，CCM大会即做出决定，第八轮艾滋病项目将不采用双重轨道筹资，只有一个PR，即国艾办。

本人参加了6月10日的艾滋病工作组会议，当时中国性病艾滋病防治协会、中华预防医学会、爱德基金会都是表达了希望成为PR的非政府组织，三者的得分非常接近，说明能力都得到了艾滋病工作组成员的认可。另外，爱知行/联席会议虽然得分相对较低，但是按照全球基金的规则，最终的能力评估应该在项目批准后，由地方代理机构来进行，从而判断是否可以做PR，因此从这个意义上讲，爱知行/联席会议依然存在成为PR的可能性。

在6月23日的CCM大会上，除了协会以外的这三个非政府被提名机构都不在场。我认为，协会在大会上在没有与艾滋病工作组成员事先沟通的情况下提出退出，然后CCM大会就决定了不使用双重轨道筹资政策是不合理的。因为剥夺了中华预防医学会、爱德基金会和爱知行/联席会议这三个被提名机构成为PR候选人的权利。

我认为应该在协会提出退出后，应该返回艾滋病工作组讨论，讨论是否采用双重轨道筹资，如果采用的话，需要从协会以外的其他三个非政府组织中选择一个候选人提请CCM大会再次决定。

我知道，很多人会说这样做时间上不允许，因为从6月23日CCM大会到7月1日项目书提交就只有一周的时间了。但是本人认为，时间紧张绝对不能作为不合理的议事规则的借口，每一个决议的合法性是非常重要的。

几点建议

 本人是第八轮艾滋病项目核心写作组的成员。在第八轮的写作中，写作组的每一个成员都付出了努力，因此我从内心中希望第八轮艾滋病项目可以成功提交，并且可以通过技术评审小组的评审，最终获得批准。但是，从对于本次选择是否使用双重轨道筹资政策的过程的观察中，我希望提出如下几点建议，供CCM艾滋病工作组、CCM成员、CCM秘书处参考：

一、CCM艾滋病工作组的改制问题亟待解决。整个第八轮的写作过程中，一共召开了三次CCM艾滋病工作组会议。我发现，由于CCM艾滋病工作组成员不固定，每次来开会的人员都不同，造成了各类别组的参会人员比例不同。但是每次CCM艾滋病工作组实际上都是要做出一些比较重要的决定的，这样就造成了这些决定的代表性和合法性受到了挑战。可喜的是，在第24次CCM大会中，原CCM秘书处秘书长强正富处长再次提请CCM成员认真阅读并且讨论CCM秘书处草拟的《CCM艾滋病、结核病和疟疾专项工作组工作机制框架（草案）》，并且再次向所有CCM成员强调了改制的重要些和紧迫性。

二、运用高科技手段，采用灵活的决议方式，提高CCM工作效率。全球基金理事会大会以及各委员会就经常会通过电子邮件或者电话会议的方式来做出决定，不一定一切决定都要通过面对面开会再做出。我相信，所有中国CCM成员都是具备电脑操作能力和必要的通讯设备，因此，对于比较紧急的决策点或者临时的新情况，CCM大会以及各专项工作组完全可以通过电子邮件或者电话会议的方式完成投票或者决策，这样可以使中国CCM的工作效率得到很大的提高。比如，本次协会在参加CCM大会之前完全可以通过CCM艾滋病工作组邮件列表告知工作组成员决定退出PR选择消息，之后工作组完全可以通过电子邮件或者电话的方式决定是否推荐其他被提名的非政府机构作为候选人提请CCM大会讨论。CCM秘书处可以为CCM成员提供这方面的能力建设和技术支持。

三、需要为CCM成员提供议事规则方面的能力建设，建议设立议事规则观察员。在决策机制的成员中增强议事规则的学习，可以增强做出的决定的合法性。全球基金理事会有专门的议事规则说明，基本上是遵循“罗伯特议事规则”。建议CCM秘书处制定CCM大会的议事规则，给CCM成员，特别是新CCM成员提供议事规则培训。在CCM成员议事规则的磨合期，建议设立议事规则观察员，帮助CCM改进决策过程。

全球基金刚刚走过五年，它还在不断的发展和完善中，我相信本着“公开透明，广泛参与，高效运作”的原则，全球基金在中国的发展会越来越好。